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作家：张旭勇（浙江财经大学法学院锤真金不怕火）
注：该文发表于《浙江社会科学》（2024年第2期），发表时有些表述修改，援用请以发表文本为准。感谢作家赐稿并授权发布！
内容纲目 新《行政复议法》第45条章程复议机关有权探望取证，然则未明确不错探望网罗哪些笔据。依据《行诉法解释》第22条第1款和第135条第3款，复议机关不错为原行政行动补充探望网罗主要笔据，并据此作出保管复议决定。复议机关这个补充探望取证的试验是，把违规的原行政行动正当化，面对一系列难以化解的正当性质疑。复议机关不可为原行政行动正当性补充探望取证，这是照章行政原则的势必要求。“行政一体化”表面和行政争议试验性化解表面见解复议机关全面探望取证，然则前者颠覆了行政复议的性质，把行政复议乖谬行为后续行政门径，后者仅以“未再运转新的法律门径”目标为基点，冷落行政复议的监督与施舍功能。在行政复议监督行政与施舍权利的视线下，即使为试验性化解行政争议，复议机关探望取证的规模也应当限于复议门径性事项、探望核实当事东谈编缉据三性、讲解原行政行动违规或讲解央求东谈主实体诉求成立以及触及群众利益的事项。见解复议机关全面探望取证的根源是“门径空转”被泛化，意志不到肃除并责令重作复议决定的法治价值。
关节词 行政复议 复议机关 探望取证 适度
一、问题的建议
新调动的《中华东谈主民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第45条章程：“行政复议机关有权向研究单元和个东谈主探望取证，查阅、复制、调取研究文献和辛勤，向研究东谈主员进行商榷……”问题是，复议机关在什么时候探望取证？不错探望网罗哪些笔据？探望网罗所得回的笔据用来讲解什么？对这些问题，新《行政复议法》皆莫得章程，新法的实施效率不免不受影响。
对新《行政复议法》实施中可能遭遇的上述问题，表面与实务界有所恢复。有学者合计，“行政复议的探望取证不同于行政法则门径中的探望取证，行政复议机关处于相对中立的地位，但行政复议门径中的探望取证也不总计等同于行政诉讼门径中（东谈主民法院）的探望取证。”（江必新，2023，第129页）还有学者明确建议，“行政复议属于由行政权主导的争议纠纷处置机制，复议机构在审理案件之时，应当较法院更为积极主动。在被央求东谈主未尽到举证背负时，不可浮浅因为事实不清将行政行动一撤了之，而应主动聘任必要探望顺序查明案件事实，幸免再次运转行政法则门径，收尾争议的试验闭幕。”（王万华，2019）然则，这些不雅点皆比拟邋遢，难以带领行政复议实践，表面上也莫得分辨复议机关探望取证与被央求东谈主举证的界线。在行政复议是行政系统自我纠错的监督轨制和处置行政争议的施舍轨制这个性质和定位不变的前提下，（唐一军，2022）行政复议机关能否像行政法则机关那样积极主动地全面探望取证？是否不错对行为被央求东谈主的行政机关探望取证不及进行救援？是否会粗放行政复议和行政诉讼的举证背负分派端正？若何收尾行政复议监督行政和施舍权利的功能？这些问题皆需要在我国行政复议和行政诉讼轨制框架下张开充分筹商。
在行政复议行为化解行政争议主渠谈定位的布景下，新《行政复议法》显耀扩大了行政复议前置的规模，有筹商上述表面与实务问题显得更为枢纽而盘曲。本文从行政复议机关探望取证轨制的历史变迁脱手，揭示复议机关为原行政行动补充探望网罗笔据的试验偏激正当性窘境，藏身于行政复议的性质和功能定位，有筹商复议机关的探望取证行径是否应当有适度以及具体应受哪些收尾，以期对新《行政复议法》的全面准确乎施有所助益。
二、复议机关探望取证的轨制变迁
自1990年国务院《行政复议条例》以来的行政复议法例范，皆明文章程行政复议机关有权探望取证，然则一直未明确探望取证的规模偏激收尾。由于行政复议与行政诉讼的纵向连续关系，复议决定的正当性要给与行政诉讼的审查与评判，[①]是以，《中华东谈主民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）偏激司法解释的干系章程亦然行政复议探望取证轨制的构成部分。以2018年2月6日公布的《对于适用<中华东谈主民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉法解释》）为分界点，最高手民法院对复议机关探望取证的派头发生了紧要荡漾，即由严格收尾转向基本上不作收尾。
（一）严格收尾复议机关的探望取证
《行政复议条例》在“行政复议机构”这一章的第25条第2项章程复议机构有“向争议两边、研究单元及研究东谈主员探望取证、查阅文献和辛勤”的职责。1999年《行政复议法》第22条章程：“行政复议原则上聘任书面审查的办法，然则央求东谈主建议要求或者行政复议机关矜重法制责任的机构合计有必要时，不错向研究组织和东谈主员探望情况”。紧接着，2007年国务院《行政复议法实施条例》第33条章程：“行政复议构合计必要时，不错实地探望核实笔据。”该条例第34条进一步章程：“行政复议东谈主员向研究组织和东谈主员探望取证时，不错查阅、复制、调取研究文献和辛勤，向研究东谈主员进行商榷。”1990年《行政复议条例》和1999年《行政复议法》偏激实施条例对于复议机关探望取证的上述章程有三个特色：一是在章程复议机构职责或者在章程行政复议书面审查方式时附带章程复议机关的探望取证权；二是章程复议机构合计有必要时能力查取证；三是复议机构探望取证的目标主若是为了核实笔据，即为了核实央求东谈主、被央求东谈主提供笔据而作必要的探望。由此可见，行政复议机关的探望取证有收尾，不可像行政机关在法则门径中那样全面充分探望取证。
对行政复议机关探望取讲解确而严格的收尾，最早来自2000年最高手民法院《对于执行<中华东谈主民共和国行政诉讼>多少问题的解释》（以下简称《多少解释》）。《多少解释》第31条第2款章程：“复议机关在复议历程中网罗和补充的笔据，不可行为东谈主民法院保管原具体行政行动的根据。2002年最高手民法院《对于行政诉讼笔据多少问题的章程》（以下简称《多少章程》）第61条再次章程：“复议机关在复议门径中网罗和补充的笔据……不可行为东谈主民法院认定原具体行政行动正当的依据。”2015年5月1日奉行的最高手民法院《对于适用<中华东谈主民共和国行政诉讼法>多少问题的解释》（以下简称《适用解释》）莫得对行政复议机关的探望取证作出任何章程，但也莫得废止《多少解释》和《多少章程》，本来的司法解释赓续有用。在这个阶段，行政复议机关的探望取证行径被严格收尾。
司法解释之是以对复议机关探望取证作严格收尾，主要因为照章行政原则要求被告行政机关在作出行政行动之后不可再网罗笔据，复议机关网罗和补充笔据亦然在行政行动作出之后，通常应当被不容。（甘文，2000，第100页）换句话说，“复议机关在复议历程中为弥补原具体行政行动的不及部分而网罗和补充的笔据，正巧讲解原具体行政行动笔据是不充分的。”（最高手民法院行政审判庭，2000，第54页）由此可见，收尾复议机关探望取证，是被告行政机关在作出行政行动之后不可再网罗笔据端正的天然蔓延，是照章行政原则的势必要求。
（二）不错不受收尾的复议机关探望取证
然则，2018年2月6日最高手民法院公布的《行诉法解释》，对复议机关探望取证的派头出现了紧要荡漾。《行诉法解释》第135条第3款章程：“复议机关作共同被告的案件（保管原行政行动），复议机关在复议门径中照章网罗和补充的笔据，不错行为东谈主民法院认定复议决定和原行政行动正当的依据。”这就意味着，复议机关在复议门径中补充探望网罗不错不受收尾，至少从文义上解释是如斯。最高手民法院行政庭对该条件的实务带领意见是：“如果复议保管决定改变了原行政行动认定的事实、笔据和适用的范例依据但未改变斥逐的，则应以复议机关（举证）为主、原行政机关为辅……如果复议机关在复议门径中网罗了原行政行动作出时未网罗的新的笔据，不错在列举笔据时给予适合阐发。如果复议机关请托原行政机关实施举证行动，一般也愉快许。”（最高手民法院行政审判庭，2018a，第633页）不仅如斯，《行诉法解释》第22条第1款还章程：“复议机关改变原行政行动所认定的主要事实和笔据、改变原行政行动所适用的范例依据，但未改变原行政行动处理斥逐的，视为复议机关保管原行政行动。”由此可见，行政复议机关的探望取证不错不受任何收尾，即使是原行政行动的主要事实不清、主要笔据不及，复议机关也不错补充探望取证，并据此作出保管原行政行动的复议决定。
在罗运新诉江西省铅山县东谈主民政府林业登记复议纠纷再审案件中，最高手民法院合计，“参照《最高手民法院对于适用<中华东谈主民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十五条第三款的章程，复议机关行为共同被告的案件，复议机关在复议门径中照章网罗和补充的笔据，不错行为东谈主民法院认定复议决定和原行政行动正当的依据。被央求东谈主上饶市政府在行政复议历程中自行网罗干系笔据及法律依据，并以此证成原行政行动的正当性，未违犯上述法律章程”。[②]本案中，复议机关上饶市政府是在2016年7月21日作出保管复议决定的，其补充探望网罗笔据敬佩在这个时候点之前，然则，由于最高手民法院作出再审裁定时《行诉法解释》也曾奉行，于是绝不彷徨地适用《行诉法解释》第135条第3款把复议机关探望网罗的笔据行为认定原行政行动正当的根据。由此可见，最高手民法院不仅通过司法解释、实务带领意见宣示对复议机关探望取证不作收尾，且在个案中对复议机关在《行诉法解释》奉行前的探望取证行动也积极敬佩和因循。[③]
《行诉法解释》对复议机关探望取证的派头出现紧要荡漾的布景是，最高手民法院对行政争议试验性化解的意思意思和强调在2018年前后达到岑岭。基于对“案结事不了”和“门径空转”征象的不风物，最高手民法院在2010年明确建议行政争议试验性化解。2011年，宇宙法院行政审判责任会议的主题之一是着力收尾相对东谈主权益的试验性施舍。（章志远，2020）2014年修改《行政诉讼法》时，把“处置行政争议”行为首要立法目标，强化行政诉讼纠纷处置功能。2019年2月，最高手民法院《对于深化东谈主民法院司法体制综合配套调动的意见——东谈主民法院第五个五年调动摘抄（2019——2023）》明确把“推动行政争议试验性化解”行为鼓舞行政诉讼轨制调动的策动之一。2018年《行诉法解释》荧惑复议机关在复议阶段全面积极探望取证，根据新查明的案件事实作出复议决定，主若是为了处置“门径空转”问题。（最高手民法院行政审判庭，2018b，第139~140页）这是最高手民法院着力试验性化解行政争议的轨制举措。
从这个变迁历程不错看出，行政复议和行政诉讼的中枢是原行政行动的正当性审查，本文筹商的问题不错进一步聚焦于复议机关是否不错为笔据不及、事实不清的原行政行动补充探望取证，东谈主民法院是否不错把复议机关探望网罗的笔据行为认定原行政行动正当的根据。天然，除此之外，在行政复议主渠谈定位的布景下，复议机关为有用化解行政争议还不错探望网罗哪些笔据等问题也需要一并给予论述。
三、复议机关补充探望取证的试验偏激面对的正当性质疑
最高手民法院《行诉法解释》第22条第1款和第135条第3款允许复议机关探望网罗原行政行动的主要事实和笔据，况且不错行为认定原行政行动正当的根据。这一紧要荡漾的旨趣是什么？复议机关为主要事实不清、笔据不及的原行政行动补充探望取证的试验是什么？面对哪些方面的正当性质疑？
（一）复议机关补充探望取证的试验是把违规责政行动正当化
《行诉法解释》第135条第3款章程东谈主民法院不错把复议机关探望网罗的笔据行为认定原行政行动正当性的依据，况且第22条第1款章程“复议机关改变原行政行动所认定的主要事实和笔据……视为复议机关保管原行政行动”，因此，复议机关补充探望取证的试验便是过后把违规的原行政行动正当化。这少量言之凿凿。然则，由于最高手民法院在恢复《行诉法解释》第135条第3款和第22条第1款的正直化质疑时，至极高深地把“违规的原行政行动正当化”这个试验荫藏在复议机关作共同被告的举证背负分派和保管原行政行动的扩大解释中，是以有必要先揭开隐敝复议机关补充探望取证试验的高深面纱。
对《行诉法解释》第135条第3款之章程，最高手民法院的旨趣是：“1989年行政诉讼法及干系司法解释，均是将原行政行动与复议行动行为两个总计独处的行政行动来意志，故原行政机关与复议机关应只对我方的行动承担相应的（举证）背负。2014年行政诉讼法加大了复议机关的（举证）背负，将复议决定与原行政行动行为一个举座来意志，不仅在实体上如斯，在门径上亦如斯。也便是说，复议机关唯有莫得改变原行政行动的处理斥逐，举凡改变事实、笔据或适用范例依据，均属于对原行政行动的调整、补正和保管。”（最高手民法院行政审判庭，2018a，第632页）这个解释赫然存在因果颠倒的乖谬。试验上，该条件是先允许复议机关通过补充探望网罗笔据把违规的原行政行动正当化，然后复议机关所补充网罗的笔据势必成为原行政行动的一个构成部分，而不是因为2014年行政诉讼法把复议决定与原行政行动行为一个举座，是以应该允许复议机关补充探望网罗笔据。《行诉法解释》第135条第3款的底层逻辑是，复议机关不错把事实不清、笔据不及的违规的原行政行动通过补充探望取证而正当化。奠定这一底层逻辑的是《行政诉解释》第22条第1款的章程，即“复议机关改变原行政行动所认定的主要事实和笔据……视为复议机关保管原行政行动。”在这里，“视为复议机关保管原行政行动”的章程意味着，复议机关通过补充探望取证改变了主要事实和笔据的原行政行动正当化了。由此可见，《行诉法解释》第135条第3款允许复议机关补充探望取证的最大高深，荫藏在对保管复议决定的扩大解释即“视为复议机关保管原行政行动”的两种情形中。
天然，最高手民法院见解2014年行政诉讼法将复议决定与原行政行动行为一个举座的不雅点赫然是不成立的，是以传统的共同诉讼表面注视2014年《行政诉讼法》章程的复议机关作共同被告这一稀薄轨制酿成的紧要诬蔑。最高手民法院合计，“以共同诉讼表面来注视复议机关为共同被告问题，恰是基于原行政行动与保管（复议）决定的'统一性’原则，这在性质上就相宜'诉讼标的必须合一详情’这一固有必要共同诉讼的中枢要件。”（最高手民法院行政审判庭，2018a，第623页）这个意志的根人道乖谬在于，2014年《行政诉讼法》章程复议机关作共同被告不是必要的共同诉讼，而是稀薄的旨在督促和纠正复议机关试验不行为的附带性的共同诉讼，不是泛泛的必要共同诉讼。（张旭勇，2019）试问，如果2014年《行政诉讼法》把复议决定和原行政行动行为一个举座，那么《行诉法解释》第136条第1款为何章程对原行政行动和复议决定一并作出相应（两个）裁判？同期，该条第6款为何章程由复议机关对加重毁伤的部分独处承担背负？如果复议决定和原行政行动是一个举座，那么当原行政行动总计正当，但复议决定对原行政行动事实、笔据的改变反而是非法的，此时东谈主民法院若何判决因循正当的原行政行动？不可回答这些问题，所谓复议决定和原行政行动行为一个举座的辩解就不成立。
（二）复议机关补充探望取证面对的正当性质疑
《行诉法解释》第22条第1款和第135条第3款总计废弃对行政复议机关探望取证的收尾之后，势必面对一系列难以化解的正当性质疑，至少有如下三个方面：领先，《行政诉讼法》第35条明文章程被告不得自行网罗笔据，[④]《行诉法解释》第135条第3款为何章程复议机关不错实施相等于代替被告探望网罗讲解原行政行动正当的笔据？违犯了《行政诉讼法》第35条章程的“先取证、后裁决”端正。其次，《行诉法解释》第135条第3款允许复议机关补充探望取证，然后《行诉法解释》第22条第1款章程经过补充探望取证的原行政行动，即使是主要事实不清、笔据不及的，也视为正当的情形给予保管。然则，依据《行政诉讼法》第70条的明文章程，主要事实不清、笔据不及的原行政行动应当由东谈主民法院判决肃除。临了，如果复议机关不错过后补充探望网罗笔据，据此认定原行政行动正当并给予保管，奈何八成阐扬监督行政机关照章行政的作用？从这个角度看，《行诉法解释》的上述两个条件违犯了《行政复议法》第1条明文章程的“纠正违规的或者不当的行政行动”“监督行政机关照章利用权利”之立法目标。
天然，这不纯正是最高手民法院《行诉法解释》产生的老问题，亦然新调动的《行政复议法》使之日益加重且难以化解的新问题，主要发达为两个方面：一是，《行政复议条例》和1999年《行政复议法》只在复议机构职责和行政复议书面审查方式中附带章程复议机关探望取证权，况且有必要时能力查核实（当事东谈主）笔据，然则，新《行政复议法》在被央求东谈主举证背负之后单独章程复议机关的探望取证权，且删除了“有必要时”和“实地探望核实笔据”等收尾。对新《行政复议法》第45条的泰斗解释是：“探望取证既是行政复议机关案件审查权的枢纽内容，亦然必须履行的法定职责。加强探望取证，契合新时间行政复议责任的发展标的。”（许安标、左力，2023，第158页）由此可见，新《行政复议法》赫然强化和提升了复议机关探望取证的力度。二是，新《行政复议法》第23条把迅速处罚决定、骚扰天然资源扫数权或使用权的行政决定、未履行法定职责的不行为违规以及政府信息不予公开决定一起纳入复议前置规模，相对东谈主只可先央求行政复议，从而根蒂无法遁入复议机关为原行政行动补充探望网罗笔据所酿成的不利后果。形象少量说，便是行政复议前置+复议机关补充探望网罗笔据=央求东谈主无法施舍。
也许，可能有东谈主会建议反驳，合计复议机关补充探望取证是对原行政行动的调整。这种辩解不成立，因为受照章行政原则敛迹，行政法上“调整”的适用规模极其有限。“一般只限于两类情形不错补正或更正，也便是咱们所说的'调整’：一是仅仅在形势或门径上出现的轻细舛错，不会对行政行动的正确性产生试验性影响；二是时候上的乖谬，一般是形势上的乖谬，不会误导相对东谈主的意志。”（余凌云，2019，第280页）把原行政行动可调整的适用规模无尽扩大，莫得法律依据和表面根据。
四、颠覆行政复议性质的“行政一体化”表面偏激乖谬加勒比女海盗3
面对行政复议机关探望取证的正当性质疑，在行政复议法调动历程中，有学者建议“行政一体化”表面，见解行政复议与行政法则是一个无缺行政门径的两个阶段，复议机关不错以致应当探望网罗笔据，并不错据此因循、保管原行政行动。（耿宝建，2016、2020）那么，这种表面的立论基础是什么？是否不错证成？是否契合我国行政复议的施舍性质？存在哪些乖谬的领悟？
（一）学术见解偏激轨制构想
“行政一体化”表面的中枢学术见解是，“将复议决定和原行政行动视为一个举座，将基于行政监督权能而形成的行政复议决定，视为行政系统里面的最终行政处理意见，并以复议机关容貌出头代表行政体系给与司法审查……具体来说，应当在通盘政府体系内，将原行政行动与复议决定，共同看作经由多个行政门径阶段作念出的一个行政行动，其华夏行政行动行为前续行政门径，复议决定行为后续行政门径，前续门径最终通过后续门径对外抒发统一的行政意志，后续门径最终替代前续门径的法律效率……政府行为复议机关，不错不以原行动作出时的事实和法律情形为准，而以复议时的事实和法律情形为准。” （耿宝建， 2020） “行政一体化”表面中枢不雅点不错轮廓为：作出原行政行动的行政机关和复议机关分前后两个阶段共同完成一项行政法则任务。基于这种意志，行政复议机关天然不错在原行政行动笔据不及的情况下补充探望网罗笔据，况且不错像行政法则机关那样全面充分探望取证。
“行政一体化”表面势必导致如下三个方面的轨制构想：（耿宝建，2016、2020）一是行政复议的监督和施舍功能贪污于纠纷处置功能。因为行政复议不错在补充探望取证之后保管本来违规的行政行动，是以不可再机械强调复议机关对行政行动的监督，而是更多赋予复义机关处置纠纷的顺序和妙技。诚然“行政一体化”表面见解不错通过复议用度以偏激他方式来惩责违规的行政机关，但试验上是径直废弃了对原行政行动的监督。[⑤]二是见解竖立行政复议前置原则。允许复议机关为本来违规的行政行动补充探望取证的“行政一体化”表面，为了幸免感性的相对东谈主不再央求行政复议而径直拿起行政诉讼，从而导致行政复议轨制总计闲置这一烦扰后果，势必要求竖立全面行政复议前置原则。（张旭勇，2022）三是岂论复议机关保管或者改变原行政行动，均以复议机关为单独被告进入诉讼，因为复议机关是代表通盘行政系统作出临了决定的行政机关。这是“行政一体化”表面见解复议机关是无缺行政门径的后续阶段、复议决定是最终行政行动的势必要求。
（二）表面推导历程的因果关系断裂
“行政一体化”表面是从宪法上行政组织一体原则及处所政府统一溜使行政复议权这两个基点登程，对原行政行动与复议决定关系进行了颠覆性的重新定位、重新联想。行为“行政一体化”表面根基的宪法上行政组织一体原则发达为三个方面，即组织一体、背负一体和功能一体。组织一体，是指上司东谈主民政府指示其所属各部门及下级东谈主民政府，有权改变或肃除所属责任部门和下级东谈主民政府的不适合决定。背负一体，是指政府对行政治项具有最终决定权，同期也要对职能部门的行动向权力机关负最终的政治背负。功能一体，指各级东谈主民政府要按照功能主义的要求调整组织策动和结构，相助分布的权力，保管举座的统一性。（耿宝建，2020）
上述意志比拟全面，也基本准确，然则，行为立论基础的这些领悟与“行政一体化”表面的中枢不雅点莫得径直关联性，即论据和论点之间的因果链条是断裂的。“行政一体化”表面的中枢不雅点是，由作出原行政行政行动的行政机关和复议机关前后连续共同完成一个行政法则任务，行政复议是后续的行政门径。然则，不管是组织一体、背负一体照旧功能一体，岂论若何解释宪法上行政组织一体原则，皆不可能得出应当由政府和干系职能部门共同完成一个具体行政法则任务的论断。容貌上看，背负一体即各级政府对其职能部门的行动也要对外矜重，与“行政一体化”表面所构想的各级东谈主民政府行为复议机关是最终的决定者并独处当被告有一定的相似性。试验上，这两者之间也不存在关联性。前者背负一体即政府要对其职能部门的行动也要对外矜重，是从职能部门是政府的构成部分，应该由政府而不是职能部门我方独处承担背负。这是我国行政主体表面也曾的争议与取舍，是政府行为行政主体照旧政府的构成部门也行为独处行政主体问题。（薛刚凌，2001、2007）后者是由作出原行政行动的行政机关照旧由复议机关当被告，是独处于行政主体表面的复议机关当不当被告问题。[⑥]这种情形的性质和旨趣总计不同。之是以会羞耻这两个问题，是因为我国行政复议体制调动后统一由政府集结统治，使行为复议机关的政府当不当被告和是否罢黜背负一体原则由政府对其职能部门的行动承担背负出现了访佛。根据新《行政复议法》第28条，当复议机关是上一级司法行政部门时，这种羞耻就会坐窝得以深入。这就解释了为什么 “行政一体化”表面把处所政府统一溜使复议权行为两个基点之一。总体而言，“行政一体化”表面的中枢不雅点极具颠覆性，也很有冲击力，然则该表面于今尚未被证成。
（三）乖谬申辩行政复议的施舍性质偏激独处性
“行政一体化”表面的中枢不雅点不错解析为两个方面：一是合计行政复议的性质是行政法则，与原行政行动的性质相通；二是行政复议不是独处门径，是行政门径的后续阶段。由此可见，“行政一体化”表面申辩行政复议的施舍复审性质偏激独处性。
领先，“行政一体化”表面申辩行政复议的施舍复审性质，乖谬把行政复议行为被央求东谈主行政法则门径的延续，把行政复议定性为后续阶段的行政法则。正因为如斯，“行政一体化”表面见解不以原行政行动作出时判断相对东谈主的权利义务，而是以临了的行政复议决定作出时行为判断基准时。在“行政一体化”表面看来，行政机关作出原行政行动时，通盘行政法则门径还莫得收尾。然则，对于行政复议的施舍性质，不管是立法照旧表面研究，当今皆莫得争议。如前所述，新《行政复议法》调动草案阐发指出，行政复议是处置“民告官”行政争议的施舍轨制。对新《行政复议法》第1条的泰斗解释明确指出，行政复议与行政诉讼一样，皆是处置行政争议、保护相对东谈主正当权益的施舍轨制。（许安标、左力，2023，第38页）“在一个平常的（岂论是比拟闇练照旧正在步入）法治国度中，往往会有一个以行政诉讼、行政复议为中心，其他行政施舍方式为补充的各种化行政施舍体系”。（章剑生，2019，第316页）如果行政复议是原行政法则行动的延续，而不是对原行政行动的施舍，那么新《行政复议法》第63条第2款就不会不应也不可章程“不得作出对央求东谈主更为不利的变更决定”。除“行政一体化”表面外，在笔者的阅读规模内，尚莫得学者明确申辩行政复议的施舍性质。
此外，“行政一体化”表面还乖谬申辩行政法则和行政复议门径的独处性。在“行政一体化”表面看来，原行政法则门径和行政复议门径皆不是独处门径，而是并吞个无缺的行政（法则）门径的前后两个阶段。这个领悟的乖谬也极为赫然，因为我国现行对于行政处罚、行政许可、行政强制的法律以及各处所政府的行政门径限定，皆把行政处罚决定、行政许可决定、行政处理决定的对外作出并投递行为行政门径的极度，产生相应的法律效率。一个尚未完成的不闇练的行政行动，不可能对外产生法律效率。如果行政机关对外作出行政行动时，行政法则门径还莫得最终收尾，那么各种行政决定不会也不可能产生法律效率，行政机关就无法通过行政法则完成社会规律管制任务。试验上，在各种行政决定作出之后，即使作出原行政决定的行政机关我方纠正乖谬，亦然一个独处的新的门径，而不是原行政法则门径的延续。（章剑生，2013）
五、监督与施舍功能视线下复议机关有限的探望取证
除“行政一体化”之外，还有学者在不改变行政复议性质的前提下，纯正基于行政争议试验性化解这个目标，径直见解行政复议机关全面探望取证。（王万华，2019）这个见解能否成立？会导致什么后果？在敬佩试验性化解行政争议价值的前提下，复议机关在哪些情况下不错以致应当探望取证？探望网罗哪些笔据？
（一）试验性化解争议不可冷落或申辩行政复议的监督与施舍功能
面前，行政争议的试验性化解也曾成为一种共鸣。因为行政争议试验性化解以案件事实显露为前提，是以对试验性化解行政争议的不同融合，径直影响复议机关探望取证规模。有学者建议，“复议较之行政诉讼最杰出的上风在于，复议机关具备全面查明案件事实的层级上风与专科上风。在试验化解行政争议的策动下，应充分阐扬复议机关的这一上风，赋予复议机构充分的探望权，通过复议机构积极利用探望权、主导复议案件庭审（审理）历程，全面查明案件事实。” （王万华，2019）这种不雅点见解复议机关全面探望取证，目标是为了幸免行政机关再次运转行政门径作出行政行动。就这个论断而言，它与“行政一体化”表面同归殊涂。问题是，复议机关全面的探望取证，势必包括对相对东谈主违规责为的探望、申辩相对东谈主的履职或给付央求的探望等对央求东谈主不利的探望取证行径。从逻辑上讲，在复议机关对这些对央求东谈主不利的事实探望取证之后，又要幸免再次运转行政门径，只可作出保管违规的原行政行动、不利于相对东谈主的变更以及径直申辩相对东谈主履职或给付请求的驳回复议决定。[⑦]行政复议机关的这些探望取证及据此作出对央求东谈主不利的这些复议决定，严重背离了行政复议监督行政和施舍权利的功能。这是对行政复议试验性化解纠纷的单方面意志和特别追求所导致的严重后果。
在我国行政复议轨制框架下，行政争议的试验性化解不可冷落更不可申辩复议行为一种施舍轨制的监督行政和施舍相对东谈主权利功能。[⑧]行政复议监督行政、施舍权利和化解纠纷三项功能是一个举座，每项功能皆不可伶仃融合，互相之间不存在病笃或冲突关系，也不存在主次和先后之分。（张旭勇，2022）《行政复议法》第1条对监督行政和施舍相对东谈主权利的功能作出明确章程，且在化解行政争议功能之前。这个章程不错解读为化解行政争议功能要以监督行政和施舍权利为基础，或者说是监督行政和施舍权利功能的天然蔓延。如果过度强化或伶仃看待试验性化解行政争议，不管四六二十四田见解复议机关全面探望取证，势必导致冷落以致申辩行政复议的监督与施舍功能。这不相宜《行政复议法》第1条的明文章程，也抵触了复议行为行政施舍轨制的初志。对行政复议机关探望取证问题的有筹商，应当以全面充分收尾行政复议监督行政与施舍权利的功能为前提和基础。不然，行政复议将会异化为对原违规责政行动的救援。
（二）行政复议机关有限探望取证的类型
对试验性化解行政争议的单方面融合及复议机关全面探望取证的见解不可取，然则行政争议试验性化解的兴致仍然值得充分敬佩。为有用化解行政争议，提升行政复议机关的办案质效，在不申辩行政复议的性质、不毁伤行政复议监督行政与施舍权利功能收尾的前提下，复议机关不错积极探望网罗笔据，然则，敬佩不可全面探望取证，而是有限的探望取证。
1.复议门径性事实的探望取证
行政复议机关是处置行政纠纷的裁判者，是行政复议门径的组织者，因此对行政复议各个阶段触及的门径性事项皆不错探望取证，比如对央求东谈主的复议央求是否相宜受理条件、是否存在成心害关系的第三东谈主、是否存在需要藏匿的事实、是否存在中止或收场行政复议门径的情形等事项，复议机关皆不错积极探望取证，确保行政复议门径正当性。如果央求东谈主对复议决定不屈拿起行政诉讼，根据《行诉法解释》第135条第2款，复议机关在行政诉讼中对复议门径的正当性独处承担举证背负。从这个角度注视，对复议门径性事项探望取证不错融合为行政复议机关的一项职责，应当全面充分履行。最高手民法院在朱薇、朱叶洲诉江苏省东谈主民政府地皮行政复议一案中合计，“本案复议机关在行政复议历程中探望了解复议央求东谈主是否高出复议央求期限的情况，并非网罗用于讲解被央求东谈主复议的行政行动自己正当性的笔据，不违犯《行政复议法》第二十四条的章程。”[⑨]其实，这不仅不违规，况且是行政复议机关履行法定复议职责之使然。在行政诉讼中，追加当事东谈主等门径性事项亦然东谈主民法院依权利调取笔据的规模。（信春鹰，2014，第105页）
2.核实当事东谈编缉据的探望取证
在行政复议中，案件事实认定一般依赖于两边当事东谈主的举证行径。当当事东谈主不提供笔据或者提供的笔据无法讲解案件事实时，复议机关应当依据《行政复议法》第44条章程的举证背负分派端正作出复议决定，而不可像“行政一体化”表面和行政争议试验性化解表面那样见解由复议机关全面探望取证。不然，行政复议举证背负分派端正就会被严重弱化以致被瓦解。然则，当行政复议当事东谈主所提供的笔据存在互相矛盾或者着实性、正当性、关联性高度可疑时，复议机关不错况且也应当积极探望取证，核实当事东谈主提供的笔据三性。这不是复议机关为原行政行动正当性补充探望取证，而是其审查认定案件事实的方法和妙技，是其行为中立裁判者审查职责的天然蔓延。在行政诉讼中，“东谈主民法院调取笔据，其目标是为了核实当事东谈主提供笔据的客不雅性、关联性和正当性，用以查明案件事实。” （信春鹰，2014，第104页）就这少量而言，复议机关和东谈主民法院行为中立裁判者的职责是相通的。正因为这种情形的探望取证是复议机关法定审查职责之使然，是以1990年国务院《行政复议条例》第25条第2项在复议机构职责中章程“向争议两边、研究单元及研究东谈主员探望取证、查阅文献和辛勤”，1999年《行政复议法》第22条章程“行政复议机关矜重法制责任的机构合计有必要时，不错向研究组织和东谈主员探望情况”，2007年国务院《行政复议法实施条例》第33条章程“行政复议构合计必要时，不错实地探望核实笔据”。这些章程高度统一，集汇聚焦于对当事东谈编缉据的核实。不错说，复议机关为了放弃当事东谈编缉据之间的矛盾或者为了详情当事东谈编缉据三性的探望取证，是行政复议机关应当积极探望网罗笔据的主要情形。
对于《行政复议法》第45条章程的复议机关探望取证规模，比拟泰斗的官方解释是：“一般来说，案件存不才列情形的，就应当实时开展探望取证：当事东谈主两边对于案件事实的申诉有不对的；被央求东谈主提供的笔据材料之间互相矛盾的；央求东谈主或者第三东谈主建议新的笔据材料，需要对干系事实作进一步认定的；央求东谈主或者第三东谈主提供了笔据或依据的陈迹，然则无法自行网罗而央求行政复议机构网罗的，等等。”（许安标、左力，2023，第158~159页）诚然“被央求东谈主提供的笔据材料之间互相矛盾的”确乎是复议机关应当探望取证的情形，然则这个解释赫然泛化和扩大了复议机关探望取证的规模：一是当事东谈主两边对案件事实的申诉有不对是常见征象，应由两边举证并由复议机关根据当事东谈主提供的笔据审查认定案件事实，而不是由复议机关径直探望取证；二是央求东谈主或第三东谈主建议新的笔据材料或反驳旨趣的，应依据《行政复议法》第46条第2款，经行政复议机构同意，由被央求东谈主补充笔据，而不是复议机关径直探望取证；三是央求东谈主或第三东谈主提供了笔据陈迹，但无法自行网罗，可央求行政复议机关调取特定笔据，这不同于一般尚无特定指向的探望网罗笔据。由此可见，这个解释似乎也受到了行政争议试验性化解表面的影响，赫然具有泛化行政复议机关探望取证的倾向。
3.讲解行政行动违规或相对东谈主权利诉求成立的探望取证
如前所述，由于行政复议承载着监督行政和施舍权利的重邀功能，是以复议机关不可为原行政行动正当性补充探望网罗笔据。这是复议机关探望取证不可破碎的收尾，是照章行政原则的势必要求。然则，反过来，为了径直有用保护央求东谈主的正当权益，复议机关在其专科技艺规模内不错探望网罗讲解原行政行动违规或讲解复议央求东谈主的权益诉求成立的笔据。复议机关在探望网罗得回这些笔据之后，径直作出成心于央求东谈主的肃除、变更、履行或给付、补偿等复议决定。这既不错试验性化解行政争议，也充分体现了行政复议监督行政和施舍权利的功能。天然，这就意味着行政复议的裁判性是仅相对于被央求东谈主而言的，对央求东谈主而言则不错破碎被迫裁判者的身份。行政复议的裁判性是单向的，根植于行政复议的单向监督性，即原则上只监督被央求东谈主的行政违规，而不可径直监督相对东谈主的违规责为。（张旭勇，2022）在行政诉讼中也一样，“如果东谈主民法院在诉讼中再网罗笔据来讲解被诉行政行动的正当性，就抵触了行政诉讼的目标（监督行政与施舍权利）和原则。但应珍惜的是，讲解行政行动违规性的笔据，东谈主民法院是不错依权利调取的。”（信春鹰，2014，第105~106页）从这个角度看，为了试验性化解行政争议，行政复议机关的探望取证应当限于讲解行政行动违规或央求东谈主诉求成立的规模，而不可全面探望取证。正因为如斯，《行政复议法》第63条章程对事实不清、笔据不及的行政行动，复议机关不错查清事实和笔据之后变更该行政行动，但不得作出对央求东谈主更为不利的变更决定。从不容不利变更，不错推出不容不利探望取证。
4.保护群众利益的探望取证
《行政复议法》第44条章程了央求东谈主和被央求东谈主的举证背负，复议机关主要通过对当事东谈主提供笔据的认证完成案件事实认定。然则，当当事东谈主举证不力或不充分时，如果可能触及国度利益、群众利益和案外第三东谈主正当权益保护的，复议机关就不可浮浅根据举证背负分派端正作出相应复议决定，而应该积极探望取证，查明案件事实。在民事诉讼和行政诉讼中，对触及国度利益、群众利益的事项，东谈主民法院也皆应当依权利探望取证。最高手民法院《对于适用〈中华东谈主民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第96条第1款第1项章程：“民事诉讼法第六十七条第二款章程的东谈主民法院合计审理案件需要（依权利探望网罗）的笔据包括：（一）触及可能毁伤国度利益社会群众利益的……”根据《行政诉讼法》第41条，对触及国度利益、群众利益或者他东谈主正当权益的事实，东谈主民法院应当依权利调取笔据。（信春鹰，2014，第105页）尽管两大诉讼的性质总计不同，然则《民诉法解释》第96条第1款和《行诉讼讼法》第41条对东谈主民法院探望取证的章程是相通的，原因是扫数国度机关在职何法律门径中皆应当主动依权利保护群众利益。需要强调指出的少量是，对事实不清、笔据不及的行政处罚等处理决定，原则上应当肃除责令重作，复议机关不不错保护群众利益为由径直探望取证，并作出保管复议决定。因为，肃除重作也不错保护群众利益，况且有助于监督行政功能的收尾。另外，对触及他东谈主正当权益的事项，复议机关一般应依据《行政复议法》第16条见知强横关系东谈主行为第三东谈主进入复议，由第三东谈主我方举证，不宜由复议机关径直探望取证，除非强横关系东谈主不可进入行政复议门径。
六、结语：不宜泛化“门径空转”
不管是“行政一体化”表面，照旧试验性化解行政争议表面，皆同归殊涂田见解行政复议机关全面探望取证，最猛进程幸免行政施舍的“门径空转”或“翻烧饼”征象。这两种表面皆见解幸免再次运转行政门径，肃除违规责政行动之后的重作被归入“门径空转”。为了幸免这种被泛化的“门径空转”， [⑩] “行政一体化”表面颠覆行政复议的性质，把行政复议行为后续阶段的行政门径，由复议机关全面探望取证；试验性化解行政争议表面不追问行政复议的性质，而是从试验性化解行政争议的目标登程，径直越过式见解复议机关应当全面探望取证。不管哪种表面，皆解除了行政法则和行政复议施舍的界线，申辩了行政复议的复审性、监督性，也不适合加多了复议机关难以承受的职责。行政复议具有行政性，然则在行政复议集结由同级东谈主民政府统治且在司法局设行政复议局行为复议机构的调动布景下，行政复议的专科上风也曾严重弱化以致丧失，全面探望取证不具有可行性。实践中确乎存在违规责政行动被肃除之后又反复重作的“门径空转”征象，然则，这个问题应该通过提升行政机关法则水平与技艺处置，而不可也不宜由复议机关或者东谈主民法院全面探望取证后替代行政机关作行政决定。
“门径空转”被泛化的背后，是东谈主们对违规责政行动被肃除后重作的容忍度极低，原因可能是意志不到肃除重作复议决定的法治兴致。其实，对主要事实不清、主要笔据不及的行政行动，尤其是对相对东谈主不利的行政处理决定而言，由复议机关肃除并责令被央求东谈主重作，并不是着实的“门径空转”。肃除责令重作复议决定既监督了行政，又施舍了相对东谈主正当权益，还能倒逼行政机关提升照章行政技艺、养成照章行政民风，从而鼓舞法治政府设立。承载这样多紧要法治价值的轨制联想，敬佩不是“门径空转”。“门径空转”被泛化，在某种兴致上亦然对行政门径价值的冷落以致是无视。在合手续鼎力鼓舞法治政府设立的布景下，对“门径空转”被泛化这个征象，咱们应当给予饱和意思意思。
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[①] 即使行政复议机关不作（共同）被告，行政复议决定在行政诉讼中也要给与正当性审查偏激效率评价。《多少解释》第53条章程：“复议决定保管原具体行政行动的，东谈主民法院判决肃除原具体行政行动，复议决定天然无效。”
[②] （2018）最高法行申1718号行政裁定书。
[③] “最高手民法院也曾是一个制定群众战术的法院……但当今最高手民法院主若是通过制定司法解释和其他司法文献来阐扬影响。裁判的案件主要照旧用来处置个案纠纷，具有创制新的裁判端正的案件还未几。”（侯猛，2021，第220页）
[④] “如果行政机关先作出行政行动，等行政行动被诉到法院后，再向原告、第三东谈主和证东谈主网罗笔据，就意味着行政机关不错'先裁决、后取证’，这就等于纵欲行政机关在门径上违规，是与照章行政的原则相背的。”（信春鹰，2014，第94页）
[⑤] 行政复议当今不收费，即使以后收费，范例也不可能高。哪怕按照极高的范例收费，也仅仅处所财政里面或互相之间的划转，莫得任何惩责功能。
[⑥] 按照“二次决定”表面，应当一律由复议机关当被告；如果聘任裁判旨趣，复议机关就皆不当被告。关联词，我国行政复议被告轨制很稀薄，是沿着原先“层级监督”和“二次决定”的想路进一步章程，复议决定保管原行政行动的，复议机关作共同被告。（余凌云，2019，第447页以下）
[⑦] “复议机构径直调整和形成行政实体法律关系，以变更决定和明确履职内容的履职决定为主要决定类型，在行政实体权利义务得以'定分’的基础上着实收尾行政纠纷的'止争’。” （王万华，2019）复议机关按照这种想路处理行政争议，势必包含对央求东谈主不利的保管决定、不利变更决定以及驳回履职或给付央求决定。
[⑧] 即使在行政诉讼的诉前调停中，也不可冷落相对东谈主正当权益保护和监督行政行动的正当性审查。（章剑生，2023）
[⑨] （2018）最高法行申7105号行政裁定书。
[⑩] “门径空转”被泛化，在面前表面与实践规模具有一定多半性。有学者把实体诉求被裁驳、实体诉求被转回行政机关、二审以上门径被高频率使用、多个关联诉讼包裹一个实体性诉乞降胜诉判决“渺不足道”等皆轮廓为“门径空转”。（黄先雄，2023）
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